Bliższa analiza ustawy prowadzi do wniosku, że przyjęty kształt III filaru nie może być w żadnym przypadku podstawą do nazywania go “pracowniczym”
Wstarym systemie emerytalnym, którego reformę rozpoczęto w 1999 roku, pracujący opłacali bieżące świadczenia dla emerytów (system przepływowy). Wzrost udziału osób starszych w polskiej populacji prowadził do coraz wyraźniejszej niewydolności systemu. Poziom składek urósł do wysokości 45% wynagrodzenia, mimo to konieczne były rosnące dopłaty budżetowe. Groziło to niewydolnością całego systemu finansów publicznych, czego przedsmak przeżyliśmy w ubiegłym roku, kiedy to ZUS znalazł się o krok od krachu. Wdrażana reforma emerytalna ma zbilansować przychody i wydatki ZUS. Jak to będzie możliwe, skoro składka pozostała na tym samym poziomie, a wzrost udziału ludzi starszych nie został zahamowany? Otóż recepta jest prosta – nastąpi to poprzez obniżenie poziomu przyszłych emerytur, pochodzących z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. Stopa zastąpienia (relacja pierwszej emerytury do ostatniego wynagrodzenia) w starym systemie wynosząca średnio ok. 70%, w nowym systemie może wynieść tylko ok. 40%-50% (I i II filar razem).
Zdając sobie sprawę z niskiego poziomu przyszłej emerytury, pochodzącej z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, autorzy polskiej reformy emerytalnej zaprojektowali dobrowolny składnik ubezpieczeń emerytalnych – zwany popularnie III filarem. Miałby on uzupełnić przyszłą emeryturę poprzez dodatkowe, dobrowolne ubezpieczenie emerytalne. Jego popularność miały zapewnić mu głównie przyjazne rozwiązania podatkowe w postaci odpowiednich ulg podatkowych oraz zwolnienia z opłat na rzecz ZUS-u.
Stosowną ustawę przyjął Sejm jeszcze ubiegłej kadencji wraz z ustawą o otwartych funduszach emerytalnych.
Zanim jednak nowe prawo weszło w życie, zapowiedziana została jego nowelizacja, co skutecznie powstrzymało wszystkich ewentualnych chętnych przed uruchomieniem programów trzeciofilarowych. Prace nad nowelizacją trwały ponad rok, co, oczywiście, sygnalizuje nie tyle techniczną złożoność problemu, co przede wszystkim brak woli politycznej rządu oraz sprzeczności różnych grup interesów. Ostatecznie ustawa została przyjęta przez Sejm 2 marca br. Kształt, który jej nadano, źle wróży III filarowi.
Filarowa łamigłówka systemów emerytalnych
Trójfilarowy system emerytalny został po raz pierwszy użyty w Skandynawii. Głównym powodem zaoferowania różnych źródeł emerytury było uwzględnienie zróżnicowanych interesów różnych stron: pracownika (późniejszego emeryta), pracodawcy i państwa. Pracownik oczekuje przede wszystkim: gwarancji systemowych, że jego oszczędności emerytalne zachowają, a nawet będą zwiększać swą wartość w czasie, że będzie miał swobodę wyboru sposobu oszczędzania oraz gwarancję ciągłości oszczędzania. Pracodawca zainteresowany jest posiadaniem narzędzia do prowadzenia aktywnej polityki kadrowej. Państwo zaś zainteresowane jest redukcją bezdomności i ubóstwa wśród ludzi starszych. Potrzeby każdej ze stron trudno jest pogodzić w jednym filarze. Stąd też potrzeba posiadania bardziej złożonej architektury systemu emerytalnego.
Drugim czynnikiem różnicującym rozwiązania emerytalne są sprawy techniczne. Związane są one przede wszystkim z dwoma możliwymi systemami emerytalnymi: przepływowym (solidarności pokoleniowej) i opartym o kapitalizację oszczędności. Pierwszy ma charakter bardziej socjalny, drugi zaś opiera się na indywidualnym wkładzie.
W klasycznym systemie trzyfilarowym – typu skandynawskiego – interes państwa realizowany jest przez pierwszy filar. W Wielkiej Brytanii ta część systemu nie zapewnia obecnie nawet pokrycia miesięcznego czynszu na mieszkanie. Drugi filar jest zazwyczaj podwiązany do polityki kadrowej pracodawcy. Państwo może co najwyżej chronić pracowników przed wykorzystywaniem ich środków w sposób nieuczciwy lub nadmiernie ryzykowny. Wreszcie trzeci filar to na ogół możliwość indywidualnego tworzenia zabezpieczenia emerytalnego, ustawowy system reguł i zachęt fiskalnych do korzystania z rynkowych możliwości podniesienia emerytury. Klasyczny system trójfilarowy jest bardzo przejrzysty. Każdy filar daje możliwość realizacji szczególnych potrzeb określonych podmiotów. Inaczej mówiąc, przyszła emerytura kształtowana jest na różnych polach, na których główną rolę odgrywają różne podmioty. Każdemu stwarza się odpowiednie możliwości. Pierwszy filar jest podstawowym i zawsze obowiązkowym, może ulegać poszerzeniu, jeśli nie wykorzystane zostaną pozostałe dwie możliwości. Kolejne dwa filary nie wszędzie muszą być wykorzystane lub mogą być wykorzystywane alternatywnie.
Jak więc widzimy, istotą filarowości systemów emerytalnych nie jest znajdowanie dodatkowych źródeł emerytury. Wszystkie składki bowiem związane są z pracą, więc oparte są na jednym źródle. Odmienne regulacje zasileń służą przede wszystkim prawu realizacji interesów różnych podmiotów. W filarze I państwo chroni się przed ciężarem wspomagania ludzi starych, bezdomnych i bez środków. W interesie państwa jest też, aby emerytura przekraczała minimalny poziom. W niektórych systemach składki i świadczenia w I filarze poszerzane są obowiązkowo, gdy pracownik lub pracodawca nie uruchomił składek w pozostałych filarach. Jednak gdy wybrano którykolwiek inny sposób powiększenia emerytury, państwo nie ingeruje. W filarze drugim pracodawcy otrzymują instrument polityki kadrowej. W filarze trzecim pracownik realizuje swoje własne oczekiwania i wybory.
Technicznie można by stworzyć jeden filar przepływowo-kapitałowy, który dałby “bezpieczeństwo w różnorodności”. Nie o to jednak w filarach głównie chodzi. Istotą sprawy jest umożliwienie prowadzenia swoistej gry emerytalnej przez jej różnych uczestników dla realizacji ich zróżnicowanych potrzeb. Niezrozumienie tej sprawy leży u podstaw błędów reformatorów polskiego systemu emerytalnego.
Przy okazji warto zauważyć, że odkładanie na starość w skarpecie, czy też w banku lub funduszu inwestycyjnym, a wreszcie wykup renty dożywotniej w towarzystwie ubezpieczeń nie jest żadnym filarem emerytalnym, jeśli nie towarzyszą temu specjalne rozwiązania systemowe. System filarowy to system tworzący określone zasady, wymagania, przywileje i poprzez to specjalnie kreujący skłonność do oszczędzania na starość.
Brak logiki polskiego systemu emerytalnego
Choć nowy polski system emerytalny jest z nazwy systemem trójfilarowym, niewiele ma on wspólnego z logiką klasycznego systemu trójfilarowego. Jedynym zgodnym elementem jest pierwszy filar. Jest on oparty na systemie przepływowym o indywidualnej podstawie roszczeń. Nie może on jednak ulegać rozszerzeniu w przypadku niewykorzystywania pozostałych filarów. Nie można np. dobrowolnie zwiększyć składki w I filarze w sytuacji braku pracowniczego programu emerytalnego. Zapewni on niewielką emeryturę o stopie zastąpienia rzędu ok. 20% w ramach publicznego ubezpieczenia emerytalnego (ZUS). Drugi filar jest praktycznie filarem I-bis, tylko że o odmiennej naturze technicznej. Oparty jest bowiem na kapitalizacji przymusowych oszczędności (składki transferowanej przez ZUS) w prywatnych funduszach emerytalnych. Pracownik nie może zrezygnować z tego ubezpieczenia, może co najwyżej zmieniać fundusz. Nie może także rozdzielić swojej składki na kilka funduszy. Nie może również wnosić składki dodatkowej (jak to jest w niektórych krajach Ameryki Łacińskiej, na których go wzorowano). Jest to realizacja zasady: każdemu po równo, nie mającej nic wspólnego ze sprawiedliwością, demokracją czy wolnym rynkiem. Trzeci polski filar trudno jest zdefiniować, choć technologicznie nie jest on trudny do opisania. Tworzy go pracodawca, ale musi go uzgodnić ze związkami zawodowymi i musi zapewnić możliwość uczestniczenia w nim dla co najmniej 50% załogi. Składkę podstawową opłaca pracodawca, zaś dodatkową – pracownik. Z punktu widzenia adresata systemu panuje tu kompletny chaos.
Czyje potrzeby
realizuje trzeci filar w Polsce?
Stwierdzenie, że trzeci filar ma za zadanie uzupełniać pozostałe dwa filary, jest banalne. Każdy filar “uzupełnia” pozostały, ale nie po to tworzy się kilka odrębnych filarów. Powiększanie emerytury jest przecież technicznie możliwe w ramach filaru powszechnego (przypływowego lub kapitałowego). Łatwo też skonstruować składkę dodatkową do tzw. II filaru (prawo do inwestowania dodatkowych składek w dowolnym funduszu emerytalnym). Nie potrzeba więc tworzyć odrębnego III filaru, aby stworzyć warunki dla powiększenia emerytury. W tej sytuacji uzasadnieniem dla istnienia III filaru jest to, że stanowi on specyficzny filar pracowniczy. Używa się tu określenia “Pracownicze Programy Emerytalne”, zaś ustawa regulująca zasady funkcjonowania tego filaru nosi nazwę ustawy o pracowniczych programach emerytalnych.
Bliższa analiza tekstu ustawy prowadzi jednakże do wniosku, że przyjęty kształt III filaru nie może być w żadnym przypadku podstawą do nazywania go “pracowniczym”. Po pierwsze, z inicjatywą uruchomienia programu może wystąpić wyłącznie pracodawca. On zresztą w pełni ponosi koszty całego przedsięwzięcia. Jeśli pracodawca nie zechce uruchomić programu emerytalnego, pracownicy zostaną pozbawieni dodatkowego filaru emerytalnego. Już samo to dyskredytuje ten filar jako “pracowniczy”. Po drugie, jeśli już pracodawca dał pracownikowi szanse przystąpienia do III filaru, to może zaoferować tylko jedną wybraną formę programu emerytalnego z 4 dozwolonych przez prawo i wskazać jeden wybrany podmiot obsługujący go. Prawo nie zezwala mu na nic więcej, nawet gdyby chciał. O tym, jaka to będzie forma i jaki podmiot, zadecyduje pracodawca i kolektyw pracowniczy. To rozwiązanie jest żywcem wzięte z lat minionych, kiedy to o losach każdego z nas decydowały różne kolektywy, a my mogliśmy się tylko godzić na to lub nie bez prawa do własnej inicjatywy. Pamiętajmy przy tym, że mowa tu jest nie tylko o pieniądzach pracodawcy, ale i także o wydawaniu pieniędzy pracownika (składka dodatkowa). Wyobraźmy sobie, jakie problemy z wyborem powstają w dużym zakładzie pracy z liczną reprezentacją związkową na dodatek, jeśli zakład jest zlokalizowany w wielu miejscach w kraju. Trudno założyć, że wybór dokonywany z perspektywy Warszawy będzie się sprawdzał przy przyjęciu perspektywy Jarosławia czy Słupska. Po trzecie, pracownik nie ma żadnych szans na kontynuowanie programu w przypadku likwidacji zakładu pracy, kiedy zostałby zwolniony lub zmieniłby pracodawcę, a nowy pracodawca nie uruchomił programu emerytalnego. W tej sytuacji mamy wrażenie, że nazwa “Pracownicze Programy Emerytalne” jest w stosunku do rozwiązań III filaru czystym nadużyciem. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że oszczędności zgromadzone w III filarze nie mają żadnych specjalnych gwarancji systemowych, a ich bezpieczeństwo jest oparte na przepisach o funduszach inwestycyjnych, działalności ubezpieczeniowej oraz funduszach emerytalnych.
Trzeciego filaru nie można też nazwać filarem pracodawców. Przede wszystkim dlatego, że pracodawca nie ma prawa uruchomienia programu bez zgody wszystkich związków zawodowych. Po drugie, musi zapewnić możliwość uczestniczenia w programie dla co najmniej 50% załogi. Szczególnie ten drugi element pozostaje w rażącej dysharmonii z naiwnym oczekiwaniem, że pracodawcy będą chcieli zwiększyć stabilność swoich załóg poprzez fundowanie programów emerytalnych. Problem stabilności, jeśli istnieje, dotyczy z reguły znacznie mniejszych zespołów pracowniczych niż owe magiczne 50% przyjęte w ustawie. Dlaczego akurat 50%, a nie np. 66% lub 100%? Pozostaje to tajemnicą twórców systemu. Gdyby nie poprzednie nasze uwagi, można by jednak ulec złudzeniu, że jest to filar pracowniczy. Jednakże w świetle poprzednich stwierdzeń te ograniczenia narzucone na pracodawców są tylko pozorowaniem pracowniczego charakteru filaru. Nie dają one bowiem żadnych praw dysponowania własnymi pieniędzmi. Natomiast mogą skutecznie odstręczać pracodawców od tworzenia programów emerytalnych. Tam, gdzie nacisk załogi będzie duży, tam gdzie środki łatwo uruchomić, tam programy pracownicze się pewnie pojawią. Nie uszczęśliwią one jednak ani pracodawców, ani pracowników. Na marginesie warto zwrócić uwagę na fakt, że w szczególnie trudnej sytuacji znajdzie się największy polski pracodawca – państwo oraz samorządy. Pracodawca oferujący przy tym stosunkowo siermiężne warunki płacy. W konstrukcji III filaru razi brak jasnego wyrażenia interesów jednego z partnerów. Program emerytalny nie jest tu żadnym świadomym wyborem pracownika, jest narzucaniem rozwiązań z góry, kolektywnym dysponowaniem prywatnymi pieniędzmi. Można założyć, że pracownicy nie będą zachwyceni uszczęśliwianiem w ten sposób. Pracodawcy zaś nie będą chętni fundować dodatkowych emerytur każdemu pracownikowi, niezależnie od jego znaczenia lub zasług dla zakładu. Przymuszani do urawniłowki będą się raczej ociągać z decyzjami, bądź pozorować ich przygotowanie. Trzeci filar wydaje się być ewidentnym bublem, który nie zaspokaja ani interesów pracowniczych, ani interesów pracodawców. Nie jest więc żadnym rozsądnym kompromisem. Trudno bowiem za takie uznać rozwiązanie, które głównie blokuje realizacje interesów partnerów. Jest bublem z komuny rodem, preferując kolektyw nad indywidualną zaradność.
Propozycje zmian
Z przeprowadzonej dyskusji jednoznacznie wynika, że nie sposób jest doprowadzić do pogodzenia w jednym filarze emerytalnym interesów pracowniczych i pracodawców. Skończy się to zapewne uwiądem tej części nowego systemu emerytalnego. Jest to zła wiadomość dla wszystkich pracowników najemnych w naszym kraju, zwłaszcza mając na uwadze gorszą ochronę emerytalną, pochodzącą z systemu obowiązkowego. Co więc można by zrobić? W naszej opinii konieczne jest wyraźne uporządkowanie pola emerytalnego. Filar III powinien uzyskać status instrumentu pracodawców. Nie może być tu ograniczeń, które zniechęcają pracodawców do uruchamiania programów emerytalnych (nadmierna zależność od decyzji związków zawodowych, ograniczanie form oszczędzania do jednej, itd.). Pracodawca musi mieć znaczną swobodę kształtowania formy i zakresu programu. Z drugiej strony, powołany być winien czwarty filar emerytalny, dający możliwości powiększania emerytury wedle własnej decyzji pracownika (wtedy, gdy pracodawca nic nie oferuje, gdy oferuje rozwiązania nie odpowiadające pracownikowi, bądź gdy pracownik chce dodatkowo oszczędzać na emeryturę). Mógłby on przyjąć formę “bonu emerytalnego”, pewnej kwoty zwolnionej od podatku, którą każdy pracujący mógłby wykorzystać w interesujący go sposób dla zapewnienia sobie dodatkowej emerytury. Wydaje się racjonalnym przyjąć, że w przypadku filaru III i IV powinna być ustanowiona jedna kwota rocznej składki, która może być odprowadzana z wynagrodzenia pracownika przed opodatkowaniem na emeryturę w obu filarach łącznie. W tych typach planów emerytalnych dopiero świadczenie emerytalne byłoby opodatkowane. Tak zresztą jak w filarze obowiązkowym. W obu tych filarach dopuszczone winny być też plany emerytalne, w których składkę można by płacić z dochodu po opodatkowaniu, i w których świadczenia byłyby wtedy nie opodatkowane. Z takich programów można by wycofywać część środków po osiągnięciu wieku emerytalnego. Taki system zapewniłby realizację potrzeb wszystkich podmiotów, dla których emerytury są ważnym dobrem (państwo, pracodawca, pracownik). Równocześnie taki system mógłby uruchomić silne bodźce do oszczędzania, dając gospodarce niezbędne zaplecze do szybkiego rozwoju.
Autorzy: Bogusław Hadyniak – profesor w Wyższej Szkole Ubezpieczeń i Bankowości w Warszawie, Jan Monkiewicz – profesor SGH i Politechniki Warszawskiej, opublikowali w 1999 r. książkę “Fundusze emerytalne – II filar”, wydaną przez POLTEXT.
Odpowiedz na treść artykułu lub innych komentarzy